Dokładnie dwa lata temu Rada Unii Europejskiej objęła Polskę procedurą nadmiernego deficytu. W pierwszym kwartale tego roku dług sektora publicznego przekroczył 61,6 proc. PKB. To pierwsze przekroczenie progu z Traktatu z Maastricht w historii III RP. Ekonomiści ostrzegają, że bez głębszej konsolidacji finansów publicznych obniżenie deficytu do unijnego limitu w 2028 r. może się nie udać. Ministerstwo Finansów przekonuje jednak, że ścieżka wydatków pozostaje zgodna z zaleceniami Brukseli.
Procedura trwa już dwa lata, cel wyznaczono na 2028 rok
Rada Unii Europejskiej otworzyła procedurę nadmiernego deficytu wobec Polski, powołując się na deficyt sięgający 5,1 proc. PKB w 2023 r. Tego samego dnia taką samą decyzję podjęto wobec sześciu innych krajów. Do procedury trafiły Belgia, Francja, Włochy, Węgry, Malta i Słowacja. Rumunia była objęta procedurą już od 2020 r. Komisja Europejska uznała, że kraj wciąż nie podjął skutecznych działań naprawczych.
Mechanizm uruchamia się, gdy deficyt przekracza 3 proc. PKB albo dług publiczny 60 proc. PKB. Nie oznacza automatycznych sankcji. Zobowiązuje jednak rząd do przedstawienia wiarygodnego planu naprawczego pod nadzorem Komisji i Rady. Rada zaleciła Polsce zakończenie procedury najpóźniej w 2028 r. W zaleceniu z zeszłego roku wyznaczyła też dopuszczalne roczne tempo wzrostu wydatków netto sektora finansów publicznych, malejące z 6,3 proc. w pierwszym roku planu do 3,5 proc. w ostatnim.
Za spóźnienie Polsce grożą realne sankcje
Sam mechanizm nie jest nadzwyczajnym środkiem ani automatyczną drogą do kar. Dla krajów strefy euro reforma unijnych reguł fiskalnych obniżyła maksymalną karę pieniężną do 0,05 proc. PKB z poprzedniego roku, płatną co pół roku aż do stwierdzenia poprawy. Polska nie należy do strefy euro, więc ten scenariusz jej nie dotyczy. W jej przypadku realną konsekwencją byłoby czasowe zawieszenie finansowania z unijnych funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Dotąd żaden kraj nie został ukarany tym trybem. Najbliżej sankcji była Rumunia.
Resort finansów broni ścieżki wydatków
Po reformie unijnych reguł fiskalnych z 2024 r. ocena kraju w procedurze opiera się przede wszystkim na tempie wzrostu wydatków netto. To zmiana wobec wcześniejszych lat, gdy liczyła się głównie wysokość deficytu. Na tej podstawie resort finansów przekonuje, że Polska realizuje uzgodnione zobowiązania. Od zeszłego roku dodatkowym marginesem jest krajowa klauzula wyjścia, uruchomiona w połowie roku dla piętnastu państw. Skorzystała z niej także Polska. Klauzula pozwala co roku, aż do 2028 r., wyłączyć z limitów wydatkowych dodatkowe wydatki obronne sięgające 1,5 proc. PKB.
W czerwcu tego roku Komisja Europejska podtrzymała w pakiecie wiosennym ocenę, że Polska mieści się w uzgodnionej ścieżce wydatków, i zawiesiła kolejne kroki procedury. Własny raport resortu z kwietnia tego roku przyznaje jednak, że plan wydatków lekko rozjeżdża się z zaleceniem Rady. Skumulowane tempo wzrostu w tym okresie ma przekroczyć zalecony poziom o 0,4 pkt proc. PKB. Nadwyżka mieści się w limicie przyznanym na obronność. Formalnie ścieżka zostaje zachowana. Jesienią resort ma przedstawić zaktualizowaną prognozę w nowej strategii zarządzania długiem.
Plan rozjeżdża się z rzeczywistością, mówią ekonomiści
Plan zakładał spadek deficytu w zeszłym roku z 5,7 do 5,5 proc. PKB. Zamiast tego deficyt wzrósł do 7,3 proc. Na ten rok plan przewidywał 4,5 proc., a rządowe prognozy mówią dziś o około 6,8 proc. Gorzej niż zakładano wypada też deficyt strukturalny pierwotny, czyli wynik oczyszczony z wpływu cyklu koniunkturalnego i kosztów obsługi długu.
Próg 3 proc. PKB to przede wszystkim limit prawny z Traktatu z Maastricht. Nie jest to miara bezpieczeństwa ekonomicznego. W ocenie zgodności z regułami liczy się dziś głównie ścieżka wydatków netto. Słabym punktem pozostają za to dochody budżetu. Wpływy podatkowe rosną od lat wolniej niż gospodarka i są przy konstruowaniu budżetu systematycznie przeszacowywane, średnio o około 40 mld zł rocznie.
Polska wypada gorzej niż większość sąsiadów w procedurze
Dane Eurostatu za zeszły rok pokazują, że Polska nie jest w tym gronie osamotniona, ale wypada gorzej niż większość krajów Unii. Najwyższy deficyt odnotowała Rumunia, na poziomie 7,9 proc. PKB. Polska uplasowała się tuż za nią, z wynikiem 7,3 proc. Belgia zamknęła rok na 5,2 proc., a Francja na 5,1 proc. Węgry odnotowały 4,7 proc., a Słowacja 4,5 proc. Włochy zmieściły się tuż nad progiem, na poziomie 3,1 proc.
Gorzej Polska wypada pod względem dynamiki długu. Wskaźnik długu do PKB wzrósł w zeszłym roku o 4,8 pkt proc. To trzeci najwyższy skok w całej Unii. Wyprzedziły ją Finlandia, z przyrostem 6,2 pkt proc., i Bułgaria, z przyrostem 6,0 pkt proc.
Dług przebił próg z Maastricht, deficyt najwyższy w Unii
Nowe unijne reguły przykładają większą wagę do ścieżki wydatków netto niż do samego poziomu długu. W zeszłym roku wyniósł 7,3 proc. PKB, a w tym może sięgnąć co najmniej 6,5 proc. Resort finansów od lat systematycznie zawyża prognozy wpływów podatkowych, zwłaszcza z VAT i CIT, co ułatwia formalne wykazanie zgodności z unijnym planem.
Trwałej poprawy w finansach publicznych nie widać. Jeśli konsolidacja się nie zacznie na dobre, po wygaśnięciu klauzuli wyjścia na obronność Polskę może czekać zacieśnienie fiskalne przekraczające 1 proc. PKB rocznie. Ekonomiści z Citi Handlowego szacowali wcześniej, że wysiłek fiskalny zbliżony skalą do tego scenariusza mógłby odjąć od tempa wzrostu gospodarczego około 0,4 punktu procentowego rocznie, co w horyzoncie kilku lat oznaczałoby zauważalnie wolniejszy rozwój.
Konsolidacja kosztuje już 160 mld zł, a wybory zbliżają się coraz szybciej
Skala wyzwań stojących przed finansami publicznymi urosła, zamiast się zmniejszyć. Wydatki na obronność poszły w górę, ale konsolidacja w pozostałych obszarach budżetu wciąż nie nadeszła. Każdy rok zwłoki powiększa skalę koniecznego dostosowania, która według jego szacunków przekracza już 160 mld zł.
Jeśli obecna polityka fiskalna się utrzyma, obniżenie deficytu do 3 proc. PKB do 2028 r. będzie bardzo trudne. W praktyce może to oznaczać rewizję średniookresowego planu budżetowo-strukturalnego i wydłużenie ścieżki konsolidacji, ocenia Wojciechowski. Jesienią rusza nieformalna kampania przed wyborami parlamentarnymi. To ogranicza polityczną gotowość do niepopularnych decyzji, takich jak głębokie cięcia wydatków czy podwyżki podatków.
Prezydent Karol Nawrocki sygnalizuje niechęć do podpisywania ustaw podnoszących obciążenia podatkowe. Jedyny wyjątek, na jaki dotąd przystał, to podwyżka CIT dla banków.
Rachunek za zwłokę sięga 2031 roku
Międzynarodowy Fundusz Walutowy poświęcił Polsce osobny raport w ramach dorocznej konsultacji, opublikowany na początku tego roku. Fundusz ocenia, że przy obecnej polityce dług publiczny utrzyma się powyżej unijnego progu. W 2031 r. może sięgnąć 78 proc. PKB. Rekomenduje skumulowane dostosowanie fiskalne na poziomie co najmniej 4 proc. PKB do 2030 r.
Rosnący dług to już dziś wyższe koszty jego obsługi. Według szacunków Forum Obywatelskiego Rozwoju odsetki od całego długu publicznego pochłoną w tym roku około 112,5 mld zł. To ponad 17 proc. więcej niż rok wcześniej. Wyższe odsetki względem wielkości zadłużenia zapłacą w tym roku Rumunia i Węgry. Koszty obsługi długu zbliżają się już do łącznej wartości największych programów socjalnych państwa, programu 800 plus oraz trzynastej i czternastej emerytury.
Rosnące odsetki zostawiają w budżecie coraz mniej miejsca na inwestycje i wydatki społeczne. Coraz mniej.
